Die Vorfeldstraftat im NPOG-Entwurf

Das deutsche Strafrecht kennt das Konzept der Vorfeldstraftaten, deren Einführung regelmäßig mit der Terrorismusabwehr begründet wird. Damit werden sowohl präventive polizeiliche Gefahrenabwehr als auch Strafverfolgung noch lange vor einer tatsächlichen Gefährung oder Verletzung eines Rechtsguts ermöglicht. Ein Beispiel für eine solche Vorfeldstraftat ist der § 89a StGB, die Vorbereitung einer terroristischen Straftat, worunter wohl etwa auch der Kauf von Heizöl zur Herstellung einer Bombe oder der Kauf einer Fahrkarte nach Paris zum Beginn eines Chemiestudiums zum Erlernen der Fähigkeiten des Bombenbauens fallen könnten.¹

Dadurch wird der Handlungspielraum der Strafverfolgungsbehörden weit eröffnet. Eine solche Vorverlagerung der Strafbarkeit wird aus guten Gründen immer wieder kritisiert, u.a. wegen des Verlusts von Beschuldigtenrechten, der Kompetenzbündelung bei der Polizei oder der Gefahr von Verwechselungen.

Aktuelle Situation Link zu Überschrift

Noch kritischer wird es allerdings angesichts der Systematik, in welcher einige Polizeigesetze, darunter auch das niedersächische, solche Vorfeldstraftaten einordnen. So definiert § 2 Nr. 14 NPOG die Straftat von erheblicher Bedeutung. In die Liste der Tatbestände, welche von diesem Begriff erfasst sind, wurden auch Vorfeldstraftaten, darunter etwa der § 89a StGB, aufgenommen.

Zur Verhütung und Verfolgung solcher Straftaten von erheblicher Bedeutung werden der Polizei weitgehende Befugnisse eingeräumt, etwa zur Identitätsfeststellung (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 lit. a NPOG) oder zum Betreten von Wohnungen (§ 24 Abs. 5 NPOG). Einige Befugnisse für besonders eingriffintensive Maßnahmen greifen sogar bereits bei der Annahme einer zukünftigen Straftat erheblicher Bedeutung. So erlaubt § 34 Abs. 1 Nr. 2 NPOG eine planmäßig angelegte und längerfristige verdeckte Beobachtung einer Person, „bei der Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie innerhalb eines übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung oder eine terroristische Straftat begehen wird“.

Verfassungsrechtliche Bedenken Link zu Überschrift

Beim genauen Lesen fällt auf, dass hier eine doppelte Vorverlagerung stattfindet. Zur Prävention von Straftaten erheblicher Bedeutung werden besondere Maßnahmen schon in deren Vorfeld erlaubt. Zu diesen Straftaten zählen aber eben auch solche, die selbst Vorfeldstrafbestände sind. Somit wird bereits die Vorbereitung der Vorbereitung einer Straftat (im Sinne einer tatsächlichen Verletzung von Rechtsgütern) erfasst und der Spielraum für polizeiliche Präventivmaßnahmen massiv erweitert.

Ähnliche Regelungen fanden sich auch im Sicherheits- und Ordnungsgesetzes der Polizei in Mecklenburg-Vorpommern (SOG MV). Im Februar 2023 gab das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einer Verfassungsbeschwerde des Bündnisses SOGenannte Sicherheit und der Gesellschaft für Freiheitsrechte dagegen statt. Nach dem BVerfG (Beschluss vom 9. Dezember 2022, 1 BvR 1345/21) sind die entsprechenden Regelungen nicht mit dem Grundgesetz vereinbar und verfassungswidrig.

Zur Begründung weist es auf die Probleme einer Vorverlagerung der Strafbarkeit hin (Rn. 92):

[Dem] Gewicht eines Eingriffs durch heimliche polizeirechtliche Überwachungsmaßnahmen [wird] nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der tatsächliche Eingriffsanlass noch weiter in das Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren konkreten Gefahr für die Schutzgüter der Norm verlegt wird. Eine Anknüpfung der Eingriffsschwelle an das Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn zu diesem Zeitpunkt nur relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Rechtsgutsgefahren bestehen. Die Bedeutung einzelner Beobachtungen ist dann häufig vieldeutig. Die Geschehnisse können harmlos bleiben, aber auch den Beginn eines Vorgangs bilden, der in eine konkrete Gefahr oder gar eine Verletzung der tatbestandlich geschützten Rechtsgüter mündet. Solche Offenheit genügt für die Durchführung von eingriffsintensiven heimlichen Überwachungsmaßnahmen nicht […]. […] Zwar kann auch mit der Verwirklichung eines Vorfeldstraftatbestandes eine konkretisierte oder konkrete Gefahr für die jeweils geschützten Rechtsgüter einhergehen. Sicher ist dies jedoch nicht; allein aus der Gefahr der Verwirklichung eines Vorfeldstraftatbestandes ergeben sich nicht notwendigerweise bereits solche Gefahren für das Rechtsgut.

Die Eingriffsmaßnahmen müssten der Abwehr einer Gefährung dienen, die im Einzelfall hinreichend konkret absehbar ist, und die Adressat_in der Maßnahme müsse aus Sicht einer_eines verständigen Dritten den objektiven Umständen nach in sie verfangen sein (Rn. 90).

Vor diesem Hintergrund sieht das BVerfG die Verhältnismäßigkeit nicht gewahrt. Die Regelung im SOG MV, welche lediglich voraussetzte, dass „Tatsachen die Annahme der Begehung“ bestimmter Straftaten rechtfertigen, bliebe hingegen hinter den Anforderungen an eine konkretisierte (und erst recht eine konkrete) Gefahr zurück (Rn. 94):

Die Vorschrift schließt nicht aus, dass sich die Prognose allein auf allgemeine Erfahrungssätze stützt. Sie enthält nicht die Anforderung, dass Tatsachen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen müssen und dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann. Damit gibt sie den Behörden und Gerichten keine hinreichend bestimmten Kriterien an die Hand und eröffnet Maßnahmen, die unverhältnismäßig weit sein können […].

Geplante Änderungen Link zu Überschrift

Aus dem Gesetzesentwurf wird klar, dass die Landesregierung sich der verfassungsrechtlichen Bedenken bewusst ist, aber trotzdem an möglichst weitreichenden Befugnissen im Vorfeld von Straftaten festhalten möchte. Die Gesetzesbegründung bezieht sich explizit auf den BVerfG-Beschluss und bezeichnet die geplanten Änderungen als eine Umsetzung der Vorgaben des BVerfG.

Konkret werden Änderungen an folgenden Stellen vorgenommen:

• im neuen § 32c (Nachträglicher biometrischer Abgleich mit öffentlich zugänglichen Daten aus dem Internet)
• im § 34 (Datenerhebung durch längerfristige Observation)
• im § 37 (Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung)
• im neuen § 45a (Automatisierte Datenanalyse)

Alle Anpassungen folgen dem gleichen Muster. Die jeweilige Maßnahme ist zulässig, wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine Person innerhalb eines übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird und, wenn es sich bei dieser Straftat um eine Vorfeldstraftat handelt, die Verwirklichung der Straftat zu einer Gefahr für das geschützte Rechtsgut führen würde“. (kursiver Teil neu)

In den Begriffsbestimmungen des § 2 wird zudem unter Nummer 15 eine Definition der Vorfeldstraftat eingeführt als:

eine Straftat nach Nummer 14 [Straftat von erheblicher Bedeutung], die Verhaltensweisen erfasst, die vom Gesetzgeber als generell gefährlich für Individualrechtsgüter oder Kollektivrechtsgüter bewertet werden, aber als einzelne Handlungen in räumlicher oder zeitlicher Hinsicht noch vor einer Gefährdung oder Verletzung solcher Rechtsgüter liegen können und damit strafbewehrte Vorbereitungshandlungen darstellen

Daraus wird klar, dass die Landesregierung sich entschieden hat, die Minimalanpassung vorzunehmen, um einer Erklärung der entsprechenden NPOG-Regelungen als verfassungswidrig zuvorzukommen.